窥知

我国卫生资源配置的现状-存在问题及改革的重点难点分析.pdf 21 IMHGN GUOJIYIYAOWEISHENGDAOBAO 卫生资源属于经济资源，如何合理分配与有效 利用卫生资源，从而提高其合理性、公平性和有 效性是我国现今共同关心的战略性问题。近50多 年来，我国卫生事业建设取得的成就有目共睹，但 是，卫生资源量与卫生事业的发展，以及广大人 民群众日益增长的卫生保健需求之间的矛盾越来越 突出，这就要求我们拓宽卫生资源的筹资渠道，优 化卫生资源的配置结构，提高卫生资源的利用率， 从而最大限度地满足广大人民群众的卫生保健需 求。为此，我们需要了解我国卫生资源配置的现 状与存在问题，并提出针对性的解决方案。 1　我国卫生资源配置的现状及存在问题 1.1 现阶段我国的卫生资源管理体制 长期以来，我国实行的是“宏观指导，分级 管理，地方为主，条块结合”的资源配置管理模式， 政府对卫生资源配置的调控有效与否，从根本上取 决于政府对卫生资源的管理体制和政府有没有足够 的财力维持卫生事业在适宜的水平上运行和发展 [1]。目前，我国卫生资源按部门、地方与行政隶 属关系设置，地方、厂矿、军队“三分天下”机构设 置自成体系，多头审批，条块分割、各自为政，缺乏 宏观统一的规划管理，造成卫生资源配置失衡，管理 和利用的严重分散。与此同时，在我国经济体制改革 过程中，政府财政收入增长远远落后与国民经济的 增长，财政在整个宏观经济分配格局中的所占份额 越来越小，政府可供财力与卫生事业发展需求矛盾 十分突出。在规范的财政转移支付制度尚未形成的 情况下，中央对各地卫生事业发展调控能力有限，难 以对各地卫生事业发展不平衡的状况进行较大力度 的调整，实现卫生事业的均衡发展。 1.2 我国卫生资源配置结构现状及存在问题 在配置方法上，我国实行以供方为导向的资源 配置方式，资源配置主要以床位和人力为主要依据 [2]。这种按床位、按人头补经费的办法，造成了 一系列问题与矛盾：一是造成了资源配置不合理的 恶性循环。哪里医院多，医院规模大，人员多， 资金就流向哪里，刺激了卫生机构、人员、床位 的扩张和膨胀，造成卫生资源过分集中在大城市、大 医院和大设备上。从专项资金来看，也由于缺乏科学 的标准、必要的论证和严格的监控机制，资金分配的 随意性较大，刺激了购买高精尖设备和盲目争上基 本建设规模。有调查显示，我国卫生资源总量的80 ％左右配置在城市，且集中在大城市的大医院中 [3]。先进的医疗仪器设备和技术，高级卫生技术人 员集中在经济发达的地区，尤其是城市大医院中，部 分城市某些高精尖的仪器设备配置的总体规模已经 接近甚至超过一些发达国家的水平，部分地区还出 现供大于求的局面。根据部分地区的研究结果提示， 城市医生和床位的实际拥有量比需要量多出1/4～1/ 5；部分大型诊疗设备的实际拥有量比需要量多出 1/3～1/4[4]。另一方面，农村卫生资源贫乏、质 量不高的现象却很普遍，医疗机构房屋破旧，设备简 陋，医疗人员技术水平低下。 由于缺乏科学政策的引导，长时期卫生资源数 量增加和外延扩张，导致了目前结构失衡、布局 不合理的卫生服务体系，卫生资源分布出现了“倒 三角形”，一般而言，绝大多数的卫生服务（基 本的医疗服务和预防保健服务）均应由基层医疗卫 生机构提供，而高技术性的专家服务仅占少数。因 此，合理的卫生资源的配置应该成“正三角”形 我国卫生资源配置的现状、存在问题 及改革的重点难点分析 彭志丽　何洁仪　广州市疾病预防控制中心 　　摘　要　如何将筹集到的卫生资源公平且有效地分配到不同的领域、地区、部门、项目、人群 中去，是我国卫生资源配置面临的重要问题。我国卫生资源配置目前存在着城市过分集中、浪费， 农村缺乏这样一种“倒三角”形态，要实现我国卫生事业的可持续发展，就要立足于我国的基本国 情，运用政府宏观调控行为和政策指导等手段，充分、有效、合理地配置卫生资源。 　　关键词　卫生资源　存在问题　改革重点 卫生管理版 卫 生 经 济 22 国际医药卫生导报 INTERNATIONAL MEDICINE & HEALTH GUIDANCE NEWS 态。然而目前卫生资源的配置却是一种“倒三角” 形态。一是大医院的卫生资源远远大于基层医疗机 构的资源量，社区卫生机构配置的资源量不但数量 少，且质量不高，这将直接导致医疗服务的提供 和利用与居民对医疗服务的实际需求不相配。二是 影响了卫生服务的提供。预防保健、农村和基层 医疗机构资金相对不足，由于生存的压力，一些 以社会性防治工作为主的单位，其服务方向出现了 一定程度的偏离，预防保健机构出现重有偿服务， 轻无偿服务的不良倾向。那些符合公众利益的预防 保健，具有更大社会效益的基本医疗服务和涉及80 ％人口的农村卫生工作，却因筹资困难而发展缓 慢，甚至难以为继。这种重城市、轻农村，重 医疗、轻预防的现象，既不能适应我国疾病模式 的变化，又使部分保险人群过度利用医疗卫生服 务，造成有限资源的浪费，加重了国家、企业和个人 的经济负担。再者，卫生资源的分配不均加上卫生制 度的改革使卫生服务的可及性进一步降低，从80年 代初到现在的短短20年里，农村卫生制度与经济制 度一起经历了剧烈的市场化改革。经济市场化促进 了农村社会整体经济效率的提高，而医药卫生领域 在缺少公共支持的情况下转向市场，增大了农村全 体居民特别是贫困群体的健康风险。一方面，大部分 村卫生室私有化，乡以上公共卫生机构所获补贴相 对减少，农村卫生机构日益为利润所驱动；另一方 面，医疗和药品市场不规范，药品采购过程中腐败现 象严重，致使药品大幅度加价。这些变化导致卫生资 源分配不平等程度加大、卫生服务的可得性降低，低 收入群体因小病不治拖成大病的现象屡有发生。这 一切，使中国经济改革中的卫生制度变化成为发展 政策研究中经常引用的反面案例[5]。 1.3 加入WTO对我国卫生资源配置结构的影响 现今，我国又加入了WTO，这对我国卫生资源的 筹资及配置也带来了较大的影响。据估计，我国的中 外合资、合作医疗机构全国约有200余家⑹。在地 区分布上，遍及全国19个省、市、自治区，大多数 集中于经济发展比较快的沿海地区大、中城市。从东 部发展较快的地区看，加入WTO有利于引进国外卫 生资源；有利于引进适宜的、先进的医疗设备和医疗 技术，促进学科建设和医学发展；有利于提高医学科 学水平与医疗服务能力；有利于提高医院的管理水 平。而从西部地区看，因经济、人才、技术、环境等 条件的限制，引进和利用国外卫生资源就比较困难。 因此，加入WTO后，我国东、西部地区卫生资源配 置可能出现更大的不合理与不平衡现象。同时，加 入WTO后，我国医疗服务市场需要进一步开放，外 商投资者会看好中国医疗服务大市场，瞄准经济、 文化条件比较好、发展快的大、中城市进行投资， 开办中外合资、合作医院或诊所。这对于促进我 国城市医疗服务业的发展大有好处，同时也带来很 大的竞争压力和冲击。但对于我国经济发展相对落 后的广大农村地区，国外医疗服务提供者可能很少 问津。相比之下，加入WTO 后我国城乡卫生资源 配置不合理的矛盾可能会更加突出。 2 卫生资源配置改革的重点和难点 卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益 事业，政府宏观调控的本质是对卫生资源配置的调 控，这也是保证资源合理配置的有效手段。 我国卫生资源的配置要以公平性原则为前提， 我国每一位公民，都具有同等的健康权力，都有权享 受国家为他们提供的应得的卫生服务，政府应在立 法上给予保障。美国经济学家杰弗里·萨克斯教授在 一次宏观经济与健康的研讨会上提出有三个问题对 我国的卫生改革与发展非常重要：第一，政府对贫困 人群的医疗覆盖的作用。政府应该保证贫困人群对 基本医疗服务，尤其是公共卫生服务的可及性，所有 人都应该可以同等的获得基本医疗服务；第二，政府 在医疗保险中的作用，政府要考虑怎样防止人们因 为一些疾病和突发事件而变得贫困。第三，明确政府 在公共卫生服务中的作用[7]。已经有研究发现八十 年代以来一段时间，我国卫生资源利用的效率下降 了，卫生投入的健康受益不如以前高[8]。强调政府 在医疗卫生中的作用，主要是针对筹资问题，由于政 府卫生筹资功能的下降，导致了公共卫生服务提供 不足和医疗服务可及性的下降，加大了健康的不公 平[ 9 ]。 综上所述，我国卫生资源管理体制改革的重点 是：针对目前的卫生管理体制和卫生资源配置等方 面存在的问题和弊端，理顺各级政府对有关层次卫 生资源配置和管理的关系与职责，加强上级政府对 卫生资源配置的宏观调控力度，对卫生资源进行合 理配置，对现有不合理的卫生资源架构进行科学的 调整，构建结构合理、功能齐全的卫生服务体系， 以发挥卫生资源的整体效益，实现卫生事业的可持 续发展。为此，我们今后需要重点做好以下几项 工作： 2.1 加强中央和省级政府对下一级卫生资源配 置的宏观调控力度。中央、省级政府应拓宽筹资渠 23 IMHGN GUOJIYIYAOWEISHENGDAOBAO 道，多方筹集资金，会同国际资助、社会筹资渠 道的资金，用于各省、各地区间卫生资源的再分 配 。 2.2 进一步明确医疗机构的属地化管理。以地 级市为一个基本单位，除中央、省级卫生行政部 门直属的具有指导、协调全国、全省卫生行政、 业务管理工作职能的部分机构外，辖区域内的各 级、各类医疗卫生机构由当地政府统一管理，统 筹规划，对以医疗服务为主的部属、省属医疗卫 生机构，可结合实际，下放地方管理。同时，深 化卫生体制改革与创新，使公立医疗机构真正成为 自主管理、自我发展、自我约束的法人实体，发 挥主体作用。 2.3 改革地（市）级政府的卫生投入方式。地 （市）级政府的卫生投入可分为两大渠道：一是基本 经费类。主要用于疾病预防机构、具有卫生管理行政 职能的机构、农村卫生防治机构等以公益、福利、社 会性防治和管理为主要工作职责的人员经费和基本 预防保健业务经费；二是卫生事业发展专项经费类。 主要用于政府举办的各类卫生机构的基本建设及大 型设备的购置、维修，对农村卫生、预防保健、中医 药等重点领域的专项投入等。专项经费调配权由地 市级政府及有关部门承担。 2.4 对我国城乡、地区卫生资源配置进行战略 性调整。首先，要把卫生投入的重点放到农村和西部 地区去，努力解决占总人口70％的农村人口的基本 卫生保健问题，各级政府要加大控制地方病、艾滋病 和乙型肝炎等疾病的资金投入，让广大农民真正从 中受益；其次，努力构建一个符合农村实际、形式多 样的农民医疗保障制度；再次，采取多种办医形式， 实行更加开放，优惠的政策和措施，吸引国内外投资 者加盟西部地区和农村医疗服务业的开发投资，以 解决小城乡、地区卫生资源配置结构不合理的问题， 加快西部地区和农村卫生事业的发展，以提高卫生 服务的可及性和公平性。 2.5 加大对预防的投入，实现医、防卫生资源 配置结构合理化。预防工作是保障人民健康、减少卫 生资源消耗、低投入高产出的卫生服务。我们必须始 终坚持预防为主的方针，加强疾病预防、监督及妇幼 保健等工作的投入，努力实现我国医、防卫生资源配 置的协调发展。 2.6 全国实施区域卫生规划。区域卫生规划是 加强政府宏观调控力度，实现卫生事业可持续发展 的重要手段，区域卫生规划的重点是卫生资源配置 [10]。今后政府主管部门应通过实施区域卫生规划， 动用法律行政和经济的手段，逐步强化对卫生事业 的宏观调控力度，实现政府职能由“办卫生”向“管 卫生”、由部门管理向行业管理、由经验管理向法制 管理的全面转变。 参考文献 1 李刚，王俊.英国卫生资源配置思想与我国卫 生资源配置模式的改革.中国卫生资源,1999,2 (4):43～45 2 张自宽.漫谈经济体制转轨期的医院经营管理 问题.中国医院管理，1977，17（11）：7～9。 3 班瑞益.对我国卫生资源配置和使用几个深层 次问题的思索.中国初级卫生保健，1999，（13） 7：4～6 4 刘兴柱.中国城市卫生资源配置中的问题及政 策建议.中国卫生改革理论与政策高层次研讨 会：中国卫生经济培训与研究网络.1999 5 World Bank，1992，China ：Strategies for Reducing Poverty in the 1990s ，pp.90- 106，China 2020Series ，Washington D.C 6 傅坤峰，宋树歧.加入WTO 对我国卫生资源配 置结构的影响.中国卫生经济，2002，（21）7： 44～45 7 Anil B.Deolalikar，2000，The demand for health service in a developing country： the role of price，service quality，and reporting of illness ，Handbook ofApplied Economic. 8 Mwabu ，1986，Health care decisions at the household level ：Result of healthsurvey in Kenya ，Social Science and Medicine，22，313-319 9 Liu &Mills ，2002Liu Xingzhu，Anne Mills. Financing reforms of public healthservices in China ：lessons for other nations， Social Science &Medicine 54，2002. 10 胡善联,主编.卫生经济学.上海：复旦大学出 版社，2004 （责任编辑：王建国） 卫生管理版 卫 生 经 济 ...